经过1950年、1955年和1958年的三次“台湾海峡危机”，毛泽东已经将对台方针从“武装解放台湾，消灭蒋介石卖国集团”，调整为“实现第三次国共合作，争取和平解放台湾”的方针。

    20世纪50年代中共确定的方针是，第一步先让蒋介石稳住台湾，并维持“一个中国”的共识，不让美国过深介入制造“两个中国”或“一中一台”，为此让金门、马祖仍留在国民党手中而不取，第二步再争取同国民党和谈，以政治方式解决台湾问题。

    多事之秋的20世纪50年代末60年代初，蒋介石训练了一批又一批的特务，准备派往大陆，而毛泽东却反其道而行之，在考虑释放关押的国民党高级战犯。

    新中国民立之初，昆明、抚顺、北京等地，关押了大量国民党战犯。对他们怎么处置，颇有讲究。

    经过广泛而深入地磋商，中共中央确定了对待国民党战犯的总方针是：一个不杀，分批释放。先把他们关在牢里实行改造。

    到了1956年的1月30日，周恩来在政协的一个工作报告中提出：为争取和平解放台湾，实现祖国的完全统一而奋斗。当天，周恩来在陆定一起草的《为配合周恩来同志在政协所作的政治报告的意见》上批示：政协会后，可放十几个战犯看看。

    这是中央准备特赦战犯的重要信息。

    中共中央非常重视周恩来的意见。中央政治局就这个问题进行了专题讨论，并对各方面情况做了分析和研究，认为已经初步具备了释放一批战犯的条件。当时，国内生产资料私有制的社会主义改造已获得了决定性的胜利；第一个五年计划已提前完成，政治、经济出现空前稳定。从战犯本身的情况看，他们过去虽有过重大罪恶，但一般高高在上，同人民群众接触较少，不像直接压迫人民群众的恶霸地主那样，不杀掉一批不足以平民愤；再说，经过几年的关押改造，他们之中的多数已经有了不同程度的悔改表现。在这种情况下，如果释放一批战犯，将有助于孤立、动摇、瓦解境内外反动分子，同时有助于人民民主统一战线的进一步巩固和扩大。另外一个重要因素是，当时，根据周恩来阐明的对台方针和中央的部署，政府宣布，国民党去台人员只要回到大陆，不管什么人都将一律既往不咎。在这种时候，释放一批战犯，将有示范作用，会有利于加强台湾与大陆的联系。

    为了更好地处理战犯问题，中共中央在向党、政、军、群等系统征求意见的同时，也向各民主党派和无党派人士征求意见，进行政治协商。1956年3月14日，在北京召开了政协常委二届十九次扩大会议，着重讨论周恩来关于释放战犯的提议。会上，公安部部长罗瑞卿和最高人民检察院副检察长谭政文作了关于战犯问题的专题报告。周恩来根据毛泽东对国内战犯“一个不杀”的主张作了发言，具体说明这一重大决策的目的、方针和步骤。

    周恩来说：“对于国内战犯的处理，也可以有两种设想，一种是判刑，甚至判死刑，当然也要按其罪行来判，这是他们罪有应得，是合理的。但这只是一个方面，我们若设想一下，大陆上的战争结束已经六年到七年了，国内人民过上了和平的生活，战犯的罪行已经成为过去，又经过六年到七年监狱生活的改造，他们也已经起了变化，这时就可以考虑到底是不是要杀他们。杀他们是容易的，杀了他们，他们就不能再起积极作用，只能起消极作用。对台湾产生消极影响，使他们觉得战犯的下场总是要杀的，增加了恐慌，这不符合我们的政策。”

    会议对这个问题展开了激烈的讨论，一种意见认为应该立即全部释放，另一种意见认为应该逐步释放。

    周恩来赞同后一种意见，他说：“虽然前一种意见处理起来简便，但工作不完满，收获也不大。一下子轰动一时，过去后就没有下文可做了。我们要影响台湾，还是一步一步地来做好。所以照罗瑞卿部长提出的办法，先放少数的试一试，看看有效没有，放出后的工作也要循序渐进，急不得。”

    对战犯释放后的安排，周恩来也提出了具体意见。他说：“第一步先集中到北京，然后到各地去参观，允许亲友看他们。等这些人对新生活适应后，对祖国的形势有所了解后，再做第二步工作，即同他们一起讨论如何开展对台湾的工作。”他认为都去台湾的意见是不现实的。

    周恩来想到在台湾的蒋介石，说话的口气带着幽默：“在押的国内战犯总数是926人，你如果都送去台湾，台湾是不会接受的，很可能有一部分人还要被蒋介石杀掉。这批人中，将官有460位之多，现在在台湾，连孙连仲都开饭馆子，我们送去那么多的高级将领，蒋介石哪里能养得起？蒋介石消受不了！相反的，蒋介石越是穷途末路，他狐疑鬼猜的事就特别多，他会想我们送一个人去都是有鬼的。他什么都怀疑，送去那么多的人会送死的，我们让他们去送死，也不对。因此，我们对国内战犯的处理要分步骤进行，要研究让他们怎样去影响台湾。”

    周恩来还说：“台湾的工作是要做的，至于如何做，可以跟这些将军谈谈。”他表示：“如果我不是总理，倒愿意跟这些人多谈谈。毛主席曾指示应跟他们讲清楚，放他们出去，允许他们来去自由，愿意去台湾的可以去台湾，愿意去香港的可以去香港；可以骂我们，连海外的人在内，骂我们的有那么多人，这几百人数目很少，如果你们骂完了，又想回来，我们照样欢迎。会不会回来再把你们抓起来？不！我们保证。我们不跟你们绝交。”

    周恩来强调：“这个话，我们说了算数，我们都赞成这样做。今天大家都在场，这个话我们说了，就算数，来去自由，言论自由，骂完了我们，高兴回来，我们仍欢迎。这是有言在先，我们说了这个话，不光这一代，下一代也算！”

    释放战犯要达到影响台湾的目的，做起来就有很大的讲究，连毛泽东在此事上都很慎重。1956年4月25日，他在中央政治局会议上作《论十大关系》的报告时，曾就宽大战犯的政策作了说明。毛泽东指出，党的政策总的精神是化消极因素为积极因素，杀了这些人，一不能增加生产，二不能提高科学水平，三对我们除四害没有帮助，四不能强大国防，五不能收复台湾。如果不杀或许对台湾还会产生影响。

    毛泽东考虑再三，在5月2日的一次会议上又说道：目前马上释放，时机尚不成熟，其理由是：“放早了，老百姓不那么清楚，我们也不好向老百姓说明，还要过几年，老百姓的生活更加过得好了，我们再来放……不讲清楚这个道理，一下子把他们放掉了，人家就不了解，也没有这个必要。”

    也是在1956年，毛泽东宣布对集中被俘的国民党高级党、政、军、特战犯进行加速改造。于是公安部门到全国各地监狱、劳改单位挑选被俘战犯中武官军长一级、文官省长一级、特务将官级共二百多名，集中到北京战犯管理处，即通常所说的功德林。

    功德林在北京城西德胜门外，原是一座庙宇，清朝末年被改造成监狱，北洋军阀时代，这里是著名的全国第二模范监狱。新中国成立后，公安部接管了这座监狱，改名为北京战犯管理处。

    又过了三年，释放战犯问题被紧锣密鼓地提上了议事日程。1959年9月14日，毛泽东代表中共中央向全国人大常委会建议：中国共产党中央委员会认为，在庆祝伟大的中华人民共和国成立十周年的时候，对于一批确实已经改恶从善的战争罪犯、反革命罪犯和普通刑事罪犯，宣布实行特赦是适宜的。

    9月17日，全国人大二届九次会议讨论并同意毛泽东主席的建议，作出了《关于特赦确实改恶从善的罪犯的决定》。同日，中华人民共和国主席刘少奇发布特赦令。

    这个消息一公布，立即引起了人们的极大关注，特别是在功德林一号关押的战犯，他们欣喜若狂，无比激动。10月2日，他们给毛泽东主席写了一封信，表达他们的兴奋和感激之情。

    10月4日，最高法院和最高检察院召开的在押战犯参加的特赦释放大会上，宣布了特赦释放的战犯名单，发放特赦通知书。在特赦大会上，被特赦的战犯表示，非常感谢共产党和人民政府使他们改邪归正，从此获得新生，并决心继续改造思想，为社会主义建设贡献一份力量。未被特赦的战犯代表表示要加速改造，争取早日获得特赦。

    这次宣布的首批特赦战犯共三十三名，其中国民党军队战犯三十名。在功德林一号战犯管理所的有十名，他们是：杜聿明、王耀武、曾扩情、宋希濂、陈长捷、杨伯涛、郑庭笈、邱行湘、周振强、卢浚泉。

    会后，根据周恩来的指示，将这十个人和从抚顺战犯管理所释放的末代皇帝溥仪专门组成一个小组，集中住在北京崇文门内的一家旅馆，由周恩来总理办公室的同志负责他们的学习和生活。

    走出功德林，意味着新生活的开始，下一步应该如何走，是他们不能不考虑的问题。这个问题也同样受到了周恩来总理的关注。

    12月14日，杜聿明、王耀武、曾扩情、溥仪等十一人乘专车驶进中南海西花厅。工作人员和蔼地告诉他们，这里就是周恩来的家。